مرکز پژوهش‌های اتاق ایران در ادامه ارزیابی لایحه برنامه هفتم توسعه از نگاه بخش خصوصی، چالش‌های اساسی بخش حمل‌ونقل، موارد مرتبط با بخش حمل‌ونقل در لایحه و احکام پیشنهادی اتاق ایران در حوزه حمل و نقل را بررسی و پیشنهادهای بخش خصوصی را ارائه کرده است.

در فصل دوازدهم لایحه برنامه هفتم توسعه، با عنوان «ترانزیت و اقتصاد دریامحور» به امور حمل و نقل و اقتصاد دریامحور پرداخته است. در ماده (۵۶) این فصل شاخص‌های کمی، در ماده (۵۷) مدیریت ترانزیت، در ماده (۵۸) مشوق‌ها و حمایت‌ها، در ماده (۵۹) زیرساخت‌های ترانزیتی و در مواد (۶۰) تا (۶۳) نیز «اقتصاد دریامحور» ارائه شده است. موضوعاتی که ذیل این فصل آمده، به این شرح است: هدفگذاری شاخص‌های بخش، ایجاد ستاد ملی ترانزیت، تعیین متولی برای پنجره واحد خدمات یکپارچه ترانزیت، تعیین دستگاه سیاست‌گذار لجستیک در کشور، واگذاری بهره برداری از فرودگاه‌های کشور (به استثنای فرودگاه امام خمینی و فرودگاه مهر آباد تهران) به بخش خصوصی، واگذاری بخشی از وظایف تصدی‌گری شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران، تمدید مشوق‌ها و حمایت‌های موضوع قانون توسعه و حمایت از صنایع دریایی تا پایان برنامه، ایجاد و توسعه زیرساخت‌های صادراتی، اعطای معافیت مالیاتی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی برای واحدهای جدید صرفاً برای صادرات به خارج از کشور، تهیه مشوق‌ها و حمایت‌های دیگر به‌منظور افزایش رقابت‌پذیری ترانزیت از مسیر ایران، دریافت عوارض جاده‌ای، تهیه جدول عوارض جبران خسارات وارده به جاده‌ها، صدور بارنامه توسط معادن کشور، اعمال مدیریت یکپارچه در بنادر بازرگانی، مسافری و چندمنظوره ساحلی و شبانه‌روزی کردن فعالیت گمرکات در بنادر بزرگ و پرتردد کشور، اصلاح نظام تعرفه‌گذاری خدمات بندری و ایجاد سازوکارهای لازم برای رقابتی کردن آن.

اتاق ایران، بر این باور است که در لایحه برنامه هفتم توسعه، به نیازها و اقتضائات بخش خصوصی کشور در حوزه حمل و نقل و ترانزیت کمتر توجه شده است. بر این اساس، دیدگاه ها، ملاحظات و پیشنهادهای اصلاحی اتاق ایران در مورد این حوزه از لایحه در قالب گزارش حاضر ارائه شده است. گزارش در سه بخش تنظیم شده است. در بخش اول ضمن اشاره به چالش‌های حمل‌ونقل و پیشنهاد راهکارها، رویکرد دولت در لایحه برنامه نسبت به این چالش‌ها بیان می شود. در بخش دوم، احکام لایحه برنامه هفتم توسعه با پیشنهادهای اتاق ایران انطباق داده می شود. سپس، دیدگاه های کارشناسی اتاق ایران در مورد احکام لایحه برنامه ارائه می گردد. در بخش سوم و نهایی گزارش احکام پیشنهادی و مغفول مانده لایحه در برنامه هفتم در حوزه حمل‌ونقل و با امعان نظر به نیازها و مقتضیات بخش خصوصی پیشنهاد و ارائه می‌شود.

در ادامه این گزارش، چالش‌های اساسی بخش حمل‌ونقل بررسی شده است.

اولین چالش در این گزارش نبود مرجع هماهنگ‌کننده ترانزیت در کشور است: درصورتی‌که همه مبادلات کشورهای کریدور شمال – جنوب و یک‌سوم مبادلات چین و اروپا از مسیرهای ایران انجام شود و میزان درآمد مستقیم حاصل از ترانزیت برای کشور را ۷۵ دلار برای هر تن در نظر بگیریم، به‌طور بالقوه امکان کسب درآمد ۱۱ میلیارد دلاری از این مسیر برای ایران وجود می‌داشت. ایران در زمره معدود کشورهایی است که از موقعیت بین‌المللی خاصی برای ترانزیت بار برخوردار است؛ اما به دلایل مختلف ازجمله ناهماهنگی‌های داخلی در امر سیاست‌گذاری در ترانزیت نتوانسته از مزیت‌های متنوع آن استفاده کند. فارغ از موضوع تحریم‌ها، برخی مشکلات داخلی نیز مانع از دستیابی و بهره‌برداری ایران از مزیت‌های فراوان ترانزیت و پتانسیل‌های بالقوه کشور در این زمینه شده است. یکی از مهم‌ترین مشکلات عدم هماهنگی میان دستگاه‌های متولی این بخش است.

چالش دوم حوزه حمل و نقل خودمالکی است: تا پایان سال ۱۴۰۰ به میزان ۸۷.۹ درصد مالکیت ناوگان حمل‌ونقل باری کشور خودمالکی (ملکی راننده و ملکی شخص دیگر) و ۱۲.۱ درصد دیگر به‌صورت شرکتی (ملکی شرکت/موسسه، ملکی شراکتی) بوده است. از نظر تعداد نیز از مجموع ۳۶۵ هزار وسیله نقلیه عمومی باری ۳۲۱ هزار دستگاه خودمالکی و ۴۴ هزار دستگاه به‌صورت شرکتی تملک شده است. در نبود شرکت‌های توانمند در حوزه حمل‌ونقل، با رانندگانی مواجه هستیم که تمامی مراحل حمل بار را خودشان به‌تنهایی انجام می‌دهند که این موضوع علاوه بر ایجاد مشکلات مضاعف برای رانندگان، مشکلاتی را برای سفارش‌دهنده بار نیز ایجاد می‌کند. مشکلات دیگری که به واسطه خودمالکی وجود دارد عبارت است از خودداری برخی از رانندگان در حمل برخی از بارها و یا تردد در برخی مسیرها و عدم تردد در مسیرهای دیگر، عدم امکان هماهنگی‌های کلان به دلیل فراوانی و تعدد رانندگان خودروها و بهره‌وری پایین سیستم حمل‌ونقل (به دلیل ترددهای یکسرخالی، خواب بودن کامیون‌ها و …).

چالش سوم حوزه حمل و نقل اتکای هزینه‌های جاری سازمان‌های زیربخشی حمل‌ونقل به درآمدهای آن‌ها است: وزارت راه و شهرسازی در حوزه حمل‌ونقل دارای معاونت حمل‌ونقل است. سه سازمان هواپیمایی کشوری، سازمان بنادر و دریانوردی و سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای نیز ذیل وزارتخانه و در حوزه حمل‌ونقل فعالیت می‌کنند. همچنین در حوزه حمل‌ونقل، شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران، شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل کشور، شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران و شرکت شهر فرودگاهی امام خمینی (ره) و صندوق توسعه حمل‌ونقل کشور از شرکت‌های زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی هستند. بررسی منابع مالی سازمان‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه نشان می‌دهد که این سازمان‌ها و شرکت‌ها عمدتاً به‌صورت درآمد –هزینه اداره می‌شوند؛ هرچند اکثر آن‌ها زیانده بوده و در قسمت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به منابع عمومی وابسته‌اند. بررسی وظایف و مأموریت‌های شرکت‌ها و سازمان‌های زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی نشان می‌دهد این سازمان‌ها (و شرکت‌ها) هم‌زمان وظایف تصدی‌گری، تنظیم‌گری و حاکمیتی را انجام می‌دهند؛ که این وضعیت فرآیند سیاست‌گذاری، مسئولیت‌ها و مأموریت‌های آن‌ها را تحت تأثیر قرار داده است.

چالش چهارم حوزه حمل و نقل نبود نهاد راهبر لجستیک در کشور است: لجستیک به‌عنوان یکی از ارکان اصلی توسعه اقتصادی کشورها شناخته شده است. عملکرد لجستیک کشورها، عامل رشد اقتصادی و رقابت آن‌ها در هر دو زمینه تجارت بین‌المللی و داخلی خواهد بود. سیاست‌گذاران، پیاده‌سازی سیاست‌های منسجم و پایدار را برای یکپارچه‌سازی زنجیره تأمین نه‌تنها در کشورهای دارای بهترین عملکرد، بلکه در اقتصادهای نوظهور نیز به‌عنوان موتوری برای رشد ضروری می‌دانند. کشورهایی دارای عملکرد ضعیف در بخش لجستیک با هزینه‌های بالا روبرو هستند. این امر نه‌تنها به دلیل هزینه‌های حمل‌ونقل بلکه به دلیل زنجیره‌های تأمین غیرقابل اتکا است که مانع اصلی همگرایی و رقابت در زنجیره ارزش جهانی محسوب می‌شود. طبق اطلاعات گزارش شاخص‌ها و نماگرهای عملکرد لجستیک در سال ۲۰۱۸ متوسط شاخص لجستیک برای ۱۳ کشور منطقه که صادرات ایران به آن‌ها از طریق جاده امکان‌پذیر است، معادل ۲.۵ است که این رقم از عملکرد ۱۱۴ کشور از ۱۶۰ کشور فهرست پایین‌تر است. ایران با رتبه ۶۴ و شاخص LPI ۲.۸۵ از تمامی کشورهای منطقه به‌جز ترکیه (با شاخص ۳.۱۵) وضعیت بهتری دارد. مقدار این شاخص برای عراق و افغانستان به‌عنوان دو مقصد مهم صادرات جاده‌ای کشور، به ترتیب ۲.۱۸ (رتبه ۱۴۸) و ۱.۹۵ (آخرین رتبه یعنی ۱۶۰) بوده است.

رویکرد لایحه؛ دولت در قالب بند (پ) ماده (۵۷) این لایحه، وزارت راه و شهرسازی را به عنوان دستگاه سیاست‌گذار لجستیک در کشور تعیین کرده است. در پیشنهاد اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران تعیین جایگاه و ساختار نهاد فرابخش و سیاستگذار لجستیک برای نهاد متولی لجستیک مطرح شده است.

چالش پنجم فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل است: ناوگان باری کشور در پایان سال ۱۴۰۰ به‌طور متوسط سن ۱۹.۳ سال را داشته است. وسایل نقلیه عمومی باری زیر یک سال ۱.۷ درصد ناوگان باری کشور و وسایل نقلیه عمومی باری بالای ۵۰ سال ۱.۲ درصد ناوگان باری کشور را تشکیل داده است. بیشترین فراوانی به ترتیب مربوط به وسایل نقلیه باری با سن ۱۱ تا ۱۵ سال و ۶ تا ۱۰ سال بوده است. بر اساس آیین‌نامه اجرایی ماده (۸) قانون هوای پاک، احراز فرسودگی ناوگان از سن ناوگان مستقل شده است. در این آیین‌نامه ضمن تعریف سن مرز فرسودگی، پس از سن فرسودگی، ضرورت انجام آزمون‌های فنی مربوط و تعداد دفعات مراجعه به مراکز مکانیزه سنگین و نیمه سنگین معاینه فنی به سه بار در سال افزایش پیدا کرده است و ناوگانی که دو بار متوالی در آزمون معاینه فنی مردود شود، فرسوده تلقی می‌شود. فرسودگی ناوگان علاوه بر بهره‌وری پایین آسیب‌های زیست‌محیطی و اقتصادی بالایی نیز به همراه دارد. یکی از مهم‌ترین آسیب‌های اقتصادی مصرف بالای سوخت است. مصرف بالای سوخت علاوه بر زیان اقتصادی، اثرات مخرب زیست‌محیطی هم به همراه دارد.

چالش ششم وجود موانع در رقابتی شدن حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای است: بین حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای در کشور توازن و تناسبی وجود ندارد. از کل بار جابجا شده با روش زمینی ۹۲ درصد حمل‌ونقل کالا در کشور در جاده‌ها و توسط کامیون‌ها انجام می‌شود و ۸ درصد نیز از طریق ریل صورت می‌گیرد. متوسط مسافت طی شده توسط یک کامیون در کشور، در سال ۱۴۰۰ برابر ۵۰۲ کیلومتر بوده است. این به معنای آن است که در حمل‌ونقل جاده‌ای حمل بار در فواصل طولانی‌تر از ۳۰۰ کیلومتر اتفاق می‌افتد؛ درحالی‌که در مسافت‌های بالاتر از ۳۰۰ کیلومتر باید حمل بار از طریق ریل صورت بگیرد. برای رفع موانع در رقابتی شدن حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای به مجموعه اقداماتی نیاز است که هم ضعف‌های زیرساختی در بخش حمل ریلی برطرف شود و هم برخی مزیت‌های یک‌طرفه که در حال حاضر به نفع حمل جاده‌ای است، تغییر کند و موازنه‌ای بین دو شق حمل‌ونقل ایجاد شود.

چالش هفتم حکمرانی نامتوازن در بخش حمل‌ونقل کشور است: هم‌اکنون مقام سیاست‌گذار در بخش حمل‌ونقل کشور از یک‌سو و سیاست‌گذاران زیربخش‌های حمل‌ونقل همگی در سطح معاون وزیر راه و شهرسازی هستند، درحالی‌که حکمرانی مؤثر ایجاب می‌کند تا ضمن واگذاری کلیه تصدی‌های دولتی موجود در بخش حمل‌ونقل به بخش خصوصی، سازمان‌های زیربخشی حمل‌ونقل کوچک‌سازی و در سلسله‌مراتب اداری تحت مدیریت و راهبری مقام سیاست‌گذار و هماهنگ‌کننده شیوه‌های حمل‌ونقل، سازمان‌دهی شوند. یکی از مشکلات بخش حمل‌ونقل در حال حاضر، تصدی‌گری دولت در این حوزه و عدم هماهنگی در وظایف حاکمیتی است. به‌طور خاص عدم هماهنگی در بخش‌های حاکمیت شیوه‌های مختلف حمل‌ونقل موجب شده است که شاهد مدیریت جزیره‌ای در زیربخش‌ها و سازمان‌های تابعه وزارت راه و دیگر نهادهای مسئول در این حوزه باشیم. اصلاح ساختار حاکمیت باید امکان رشد بیشتر و مشارکت بخش خصوصی را فراهم کند و از سوی دیگر حاکمیتی یکپارچه و کارا ارائه دهد. با توجه به تعدد مراجع تصمیم‌گیری در این حوزه (وزارت راه‌وشهرسازی، شهرداری‌ها، وزارت کشور، وزارت صنعت، معدن و تجارت، گمرک و …) نقش شوراهای عالی تصمیم‌گیری در این زمینه باید تقویت و ساختار سازمانی متناسب با این نیازها طراحی شود. همچنین در ساختار جدید باید نقش سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و بنگاهداری در شیوه‌های مختلف حمل‌ونقل تفکیک شده تا نقش حاکمیتی دولت به شکلی مطلوب انجام شود.

چالش هشتم حوزه حمل و نقل ناکافی بودن زیرساخت‌های شبکه ریلی کشور است: خطوط ریلی در دست بهره‌برداری کشور برابر ۱۳۹۵۴ کیلومتر، خطوط ریلی در دست مطالعه برابر ۶۳۱۲ کیلومتر و خطوط ریلی در دست اجرا برابر ۳۲۶۷ کیلومتر است. بر اساس اسناد بالادستی و طبق مطالعات طرح جامع حمل‌ونقل کشور، نیاز به توسعه شبکه ریلی به‌مراتب بیش از نیاز به توسعه شبکه جاده است و مزایای حمل‌ونقل ریلی نیز موجب شده در اسناد بالادستی متعددی بر اولویت حمل‌ونقل ریلی تصریح و تأکید شود؛ بااین‌حال در طول ۴۰ سال گذشته توسعه جاده‌ها با شتابی باورنکردنی و چند برابر توسعه ریلی صورت پذیرفته است. بر اساس اطلاعات موجود در طول ۴۳ سال گذشته خطوط ریلی تنها ۲.۵ برابر شده درحالی‌که طول آزادراه‌ها طی همین مدت نزدیک به ۲۰ برابر و طول بزرگراه‌ها نیز ۳۶.۸ برابر شده است. طول راه‌های اصلی نیز ۶.۷ برابر و راه‌های روستایی نیز بیش از ۵ برابر شده است؛ بنابراین در سال‌ها و دهه‌های گذشته نتایج سیاست‌ها و اقدامات اجرایی توسعه به‌شدت نامتوازن زیرساخت‌های جاده‌ای در برابر ریلی بوده است.

احکام پیشنهادی اتاق ایران جهت درج در لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه حمل و نقل
۱-به منظور کاهش هزینه‌های تمام شده کالاها و بهبود جهانی شاخص عملکرد لجستیک کشور، دولت موظف است جایگاه و ساختار نهاد فرابخش و سیاستگذار لجستیک را طی سال نخست برنامه ایجاد نماید.

۲-در راستای اجرایی شدن ماده ۱۳ قانون سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی، دولت موظف است تا پایان سال دوم برنامه، با توجه به ظرفیت قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی، امور حاکمیتی و سیاستگذاری حمل‌ونقل ریلی را جداسازی، و امور تصدی‌گری شامل مدیریت و بهره‌برداری از شبکه ریلی که در چارچوب «نظام تنظیم مقررات ریلی» به تصویب هیأت وزیران می‌رسد به شرکت‌های خصوصی فعال در حوزه ریلی واگذار نماید.

۳- دولت مکلف است امکان نوسازی انواع ناوگان و بکارگیری فناوری‌های نوین و توسعه ظرفیت انواع ناوگان حمل‌ونقل جاده‌ای (خودروهای برقی و هوشمند، و همچنین زیرساخت‌ها و امور پشتیبانی آنها)، کشنده و ناوگان ریلی، ناوگان هوایی و نیز کانتینرهای یخچالی و نهایتا خارج ساختن ناوگان فرسوده را از طریق صدور مجوز واردات با عمر حداکثر سه سال، فراهم کند، به‌ترتیبی که عمر انواع ناوگان تا پایان برنامه به ۱۰ سال برسد.

۴-دولت مکلف است حداکثر تا شش ماه پس از تصویب این قانون با هدف ارتقای جایگاه کشور در بازار تولید و تجارت جهان و افزایش سهم بری در زنجیره های ارزش منطقه ای و جهانی بر اساس مزیت های نسبی مناطق مختلف کشور نسبت به تهیه سند توسعه شبکه یکپارچه فراوری و ترابری و سیاستگذاری لازم جهت تشویق و حمایت از بخش خصوصی در راه اندازی زنجیره های ارزش با اولویت مناطق محروم کشور اقدام کند. محورهای مرتبط با توسعه تولید و تجارت در قوانین بودجه ای سالانه باید به گونه ای تدوین شوند که از سال دوم برنامه با سند مذکور انطباق داشته باشند.

۵-به منظور تقویت اقتصاد حمل و نقل ریلی و ترغیب سرمایه گذاری غیر دولتی در این زمینه و تسریع و تسهیل اجرای طرح ها و افزایش رضایتمندی و اقبال عمومی از خدمات ارائه شده در این نوع از حمل و نقل سرمایه گذاری بخش غیر دولتی در احداث و بهره برداری از حمل و نقل ریلی، درون شهری و برون شهری، مانند سرمایه گذاری در مناطق کمتر توسعه یافته تلقی شده و مشمول کلیه قوانین و مقررات مرتبط با سرمایه گذاری در کمتر توسعه یافته خواهد بود.

۶-با هدف ایجاد مسیر بازرگانی جایگزین با کشورهای سی. آی. اس، و نیز اروپا، دولت موظف است نسبت به تامین و راه‌اندازی دستکم ده فروند کشتی رو-رو برای تردد در دریای کاسپین تا سال دوم برنامه اقدام کند.