لایحه برنامه هفتم توسعه با هدف‌گذاری رشد اقتصادی ۸درصدی، تورم تک‌رقمی در سال آخر برنامه و کاهش رشد نقدینگی در دوره پنج‌ساله منتشر شد؛ اهدافی که به‌گفته برخی کارشناسان، اجرایی شدن آن با واقعیت‌های اقتصادی همخوانی ندارد.
وز شنبه متن لایحه برنامه هفتم توسعه منتشر شد؛ این برنامه چهارمین برنامه از سند چشم‌انداز ۲۰ ساله کشور است که برای افق زمانی پنج‌ساله ۱۴۰۲ تا ۱۴۰۶ تهیه شده است. برنامه‌ای با اهدافی مانند رشد اقتصادی ۸ درصدی، تورم تک‌رقمی در پایان سال ۱۴۰۶، کاهش رشد نقدینگی در دوره پنج‌ساله برنامه و رشد اشتغال که خیلی‌ها هدف‌گذاری این برنامه را بلندپروازی می‌دانند.
سیاست‌های کلان برنامه هفتم توسعه که منتشر شد، کارشناسان اعلام کردند که در سیاست‌های کلی این برنامه از عنوان «توسعه» غفلت شده و بن‌بست جدیدی در این مسیر ایجادشده است. آن‌ها این‌بار نه چون گذشته که از مشکلات نهادسازی و خطرهایی در مسیر توسعه می‌گفتند بلکه از فضیلت ازدست‌رفته بروکراسی گفتند که نه توسعه به همراه دارد و نه آبادی. اما چرا برنامه‌ریزی و برنامه‌نویسی در ایران بعد از فراز و فرودهایی طولانی چنین تضعیف‌شده و هدف‌گذاری‌های آن را نه روشنگر مسیر که شعارهای توخالی می‌خوانند و می‌دانند که کمتر زمانی، کمترین بخش آن اجرایی و عملی شده است؟
انجام و فرجام برنامه‌نویسی در ایران
آتش جنگ جهانی دوم خاموش شده بود؛ دنیای بعد از جنگ بوی مرگ می‌داد و شاهد خرابی و ویرانی بود؛ کشورهای مستعمره به فکر استقلال بودند و شکاف اقتصادی کشورهای جنوب، با جوامع صنعتی آشکارتر شده بود. شاید در این میانه بهترین راه ترمیم، برنامه‌ریزی برای توسعه اقتصادی از سوی دولت‌ها بود و شاید همین سرآغاز جدال برنامه‌ریزان و رویای سیاست‌ورزان باشد. خیلی‌ها از چیستی و چگونگی توسعه گفتند و الزاماتی که نظام کهنه را با نو شدگی جایگزین کند؛ قبلاً امیل دورکیم، کارل مارکس، ماکس وبر، میخائیل تودارو، مالینوفسکی و دیگران توسعه را تعریف کرده بودند. حالا باید در چارچوب مبتنی بر نظریه‌های علمی و تخصصی مسیری طراحی، تدوین و اجرا می‌شد تا «آینده» را بسازند؛ آینده، همان غایبی که کمتر زمانی در برنامه‌های توسعه ایرانی حاضر شد و این غایب ۷۰ ساله، خود مانع بزرگی بود در ادامه مسیر.
از شکوه شازده تا تفنگ قزاق
اگرچه اولین برنامه توسعه در ایران در سال ۱۳۲۷ نوشته شد و بعد از آن چهار کشور دیگر یعنی کره‌جنوبی، هندوستان، مالزی و چین صاحب برنامه شدند اما شاید جرقه این مسیر از شکایت دردآلود عباس‌میرزا، شاهزاده‌ای ۱۹ ساله با سرپرست میسیون، ژوبر فرانسوی شروع‌شده باشد: «چه قدرتی است که به شما برتری و مزیتی که نسبت به ما دارید، عطا می‌کند؟ شما فنون حکومت کردن، پیروز شدن و استفاده کردن از کلیه قوا و استعدادهای بشری را به‌خوبی می‌دانید، حال‌آنکه ما… چنین می‌نماید که در جهل غوطه‌وریم، در بی‌خبری و غفلت نشو و نما می‌کنیم و هرگز به آینده نمی‌اندیشیم. با من بازگوی که برای بیدار کردن ایرانیان از خواب غفلت چه باید کرد؟»
اولین پرسش، حتماً اولین گامی است هدایت‌گر برای یافتن پاسخ؛ میرزا ابوالقاسم قائم‌مقام فراهانی و میرزا تقی‌خان امیرکبیر هم به دنبال پاسخ بودند و مصائب را می‌شناختند؛ آن‌ها به فکر یادگیری فنون نظامی بودند؛ شاید غرورشان برای از دست‌دادن رودخانه ارس و بخش‌هایی از ایران جریحه‌دار شده بود، خواب آشفته عهدنامه گلستان و ترکمانچای می‌دیدند و تنها مسیر قدرتمند شدن را با یادگیری فنون مهندسی، پزشکی و نظامی جست‌وجو می‌کردند؛ اما همان زمان، ناصرالدین‌شاه از محول‌کردن «کار به روش خود و تقدیر» می‌گفت و حوصله گوش‌دادن به حرافی‌ها را نداشت.
بعدها نهضت مشروطه که به ثمر نشست، صنیع‌الدوله کتابچه «راه نجات» را منتشر کرد؛ او با الهام از اقتصاد صنعتی آلمان به فکر راه‌اندازی راه‌آهن سراسری بود. در مقدمه این کتاب آمده: «اگر بخواهیم این عراده لنگ امور را به راه بیاندازیم، باید خودمان به جد کار کنیم؛ والا کسی از خارج برای ما کار نخواهد کرد.» همان زمان عبدالرحیم طالبوف مقاله اجتماعی می‌نوشت، کتاب قانون «یک‌کلمه» منتشر شد، میرزاملکم‌خان از دموکراسی و برابری گفت. مِلک و ملک در فکر ترقی ایران بود و مشکلات چون کلاف سردرگم؛ مدتی بعد همان مجلس قانون‌گذاری، جایی که باید برای سعادت مردم نقشه می‌کشید به توپ لیاخوف روسی بسته شد و حدود ۱۴ سال بعد، بار دیگر در اعلامیه کودتای سوم اسفند از «ساماندهی» و «سازماندهی» گفتند کودتاگران؛ همان دو غایب ایران نوین که گویی این‌بار می‌خواست از لوله شش‌لول‌ها بیرون بیاید. باردیگر تشکیل ارتش نوین، سرآغاز مسیر توسعه انتخاب شد و نهادهایی که باید دولت‌ساز باشند.
به‌گفته سیروس غنی «ایران در ۱۳۰۰ ورشکسته بود، نهادهای اقتصادی کشور بدوی و جامعه هنوز یک‌سره دهقانی بود. از جمعیت تقریباً ده میلیونی آن، نود درصد از راه زراعت و دامداری می‌زیستند و بیشتر از نیمی روستایی بودند. از هر چهار نفر یکی جزو قبیله‌های چادرنشین بود، و از هر پنج نفر فقط یکی در شهر به سر می‌برد. چیزی به اسم اقتصاد در ایران وجود نداشت…محصول کشاورزی، اکثراً غلات و برای مصرف محلی بود…از صنایع جدید خبری نبود…ایران در مرحله ماقبل صنعتی بود و اگر بخواهیم برای نشان دادن آن وضعیت فقط یک مثال بیاوریم، از فقدان راه‌آهن باید نام ببریم. چندصد کیلومتر راه شوسه بود و انزلی تنها بندری بود که اندکی‌ترمیم و تعمیر به خود دیده بود. ترکیه و مصر در آن زمان بیش از ۴۵۰۰ کیلومتر راه‌آهن داشتند.» بعدها علی‌اکبر سیاسی، رئیس وقت دانشگاه تهران هم درباره وضعیت اقتصاد ایران در سال ۱۳۰۰ نوشت: «وضع اقتصادی بسیار نامناسب و خزانه دولت همیشه تهی بود. دولت برای پرداخت حقوق کارمندان معدود خود غالباً دست نیاز به‌سوی «کمپانی نفت ایران و انگلیس» دراز می‌کرد و به گرفتن مساعده‌ای ۱۵ یا ۱۶ هزار لیره قانع بود.»
زمزمه‌هایی برای یک برنامه
سال ۱۳۰۴ رضاخان، رضاشاه شد و این سرآغاز دوره نهادسازی حکومتی برای اقتصاد و اجتماع بود؛ یک‌سال قبل از شروع سلطنت رضاخان، در سال ۱۳۰۳ مجلس پنجم شورای ملی، از تشکیل «کمیسیون اقتصادیات» گفت؛ شاید این پیشنهاد اولین اقدام رسمی در زمینه پیدایش تفکر برنامه‌ریزی در کشور باشد. سیدحسن تقی‌زاده به‌همراه هفت نفر دیگر از نمایندگان مجلس برای هماهنگی برنامه‌های عمرانی و اقتصادی کشور این کمیسیون را تشکیل دادند. هفت سال بعد، یعنی ۱۳۱۰، علی زاهدی از اندیشه برنامه‌ریزی گفت؛ او رساله «لزوم پروگرام صنعتی» را تهیه و منتشر کرد و رساله‌اش مورد توجه قرار نگرفت. بحران اقتصادی گسترده‌تر شده بود و بودجه دولتی کفاف طرح‌های بلندپروازانه شاه را نمی‌داد؛ زمانی که در سال ۱۳۱۵ علی‌اکبر داور، وزیر امور مالیه کشور بود؛ «یالمار شاخت»، اقتصاددان معروف آلمانی به دعوتش به تهران آمد و بحران اقتصادی را حتمی دانست و پیشنهاد کرد مؤسسات اقتصادی دولتی کاهش یابد. تااینکه در سال ۱۳۱۶ ابوالحسن ابتهاج، تلاش دیگری آغاز کرد؛ این بار داور خودکشی کرده بود. ابتهاج از داشتن «نقشه» گفت: «…تاز مانی که برای کارهایمان نقشه نداشته باشیم، وضع مملکت درست نخواهد شد.»
ابتهاج موضوع «نقشه» را با حسین علا مطرح کرد و علا از این تفکر نو به رضاشاه گفت؛ شاه هم موافق نقشه بود و در تاریخ یازدهم فروردین ۱۳۱۶ اساسنامه شورای اقتصادی به تصویب رسید و ابتهاج شد دبیر این شورا؛ در دومین جلسه شورا رضاشاه نیز حضور داشت و راضی از عملکرد شورا. پس از آن شورای اقتصاد در ششم مهر سال ۱۳۱۶ یک کمیسیون دائمی به نام «کمیسیون تهیه برنامه برای تهیه محصولات» تشکیل داد. این کمیسیون پیشنهادهایی برای اصلاح وضع کشاورزی و اسکان عشایر تهیه کرد و برنامه هفت‌ساله کشاورزی را به نخست‌وزیر ارائه کرد. آخرین جلسه این شورا یازدهم مهرماه ۱۳۱۷ بود. شاید وزیر وقت مالیه، محمود بدر کارشکنی کرده بود؛ ابتهاج از لزوم برنامه بلندمدت به بدر می‌گفت و او پاسخ می‌داد: «شاید شما ایران و ایرانی را نمی‌شناسید، ولی من می‌شناسم.»
ابتهاج باز هم از روزمره نبودن امور مملکتی می‌گفت و پاسخ بدر این بود که «من فکر فردا را هم نمی‌توان بکنم، آن‌وقت شما می‌خواهید نقشه تهیه کنیم که پنج سال دیگر چه‌کار کنید. انجام این کار در این مملکت غیرممکن است و این فکر اصلاً عملی نیست.» ابتهاج از دفتر بدر که بیرون آمد به علا گفت: «من دیگر دنبال این کار را نخواهم گرفت.» اما او دیگر بار در در دوم آذرماه ۱۳۱۸ در زمان نخست‌وزیری احمد متین‌دفتری درباره ضرورت برنامه‌ریزی به نخست‌وزیر نامه نوشت. او علت مغشوش بودن وضع اقتصادی کشور را نداشتن برنامه اقتصادی و نبود مرکزیت در کارهای اقتصادی» دانست و از لزوم تهیه نقشه اقتصادی گفت؛ ولی بار دیگر تلاش ابتهاج بی‌ثمر ماند تا زمان شاه جوان.
گام اول برداشته شد
متنفقین به ایران حمله کرده بودند؛ آن رویای بزرگ رضاشاه، داشتن ارتشی مدرن در چند روز فرو ریخته و قحطی شروع‌شده بود. برای سروسامان دادن به اوضاع باردیگر شورای عالی اقتصاد در مردادماه ۱۳۲۳ تشکیل جلسه داد؛ اساسنامه این شورا در دوره محمد ساعدمراغه‌ای در ۲۳ مرداد ۱۳۲۳ تصویب شد با ترکیب ۲۴ نفر زیرنظر نخست‌وزیر، ولی جلسات دوباره تشکیل نشد و در هشتم فروردین ۱۳۲۴ در دوره سهام‌السلطان بیات در اساسنامه تجدیدنظر شد؛ اما این ابتهاج بود که خستگی و ناامیدی نمی‌شناخت؛ چهار سال بعد از اشغال ایران توسط متفقین بار دیگر او در ۱۴ شهریور ۱۳۲۴ به وزیر مالیه وقت نامه نوشت: «احتیاجات این کشور بسیار است. باید درجه اهمیت هر یک از احتیاجات و مدت و هزینه انجام آن تعیین گردد…به شکل یک نقشه تنظیم نمایند تا در مدت معینه، از محل اندوخته‌های کشور به موقع اجرا گذاشته شود. نظر به اینکه چنین نقشه‌ای مستلزم مطالعات دقیق و جمع‌آوری اطلاعات جامعی است که مدتی وقت لازم خواهد داشت، شایسته است که بدون فوت وقت در این خصوص اقدام به عمل آورده شود.» ولی شرایط اجازه پیگیری چنین هدفی را نمی‌داد.
اوایل سال ۱۳۲۵ بانک صنعتی و معدنی ایران تأسیس شد؛ هدف از آن اصلاح کارخانه‌ها و مؤسسات اقتصادی دولت به استثنای سه واحد اقتصادی صنعت نفت، دخانیات و راه‌آهن بود و در گام بعدی باید برنامه‌ای برای اقتصاد کشور تنظیم می‌شد. این‌بار احمد قوام نخست‌وزیر بود، ابتهاج برای چهارمین بار در فروردین‌ماه ۱۳۲۵ به وزیرمالیه نامه نوشت و از راه‌اندازی کمیسیونی در وزارت مالیه گفت که در آنجا برنامه اقتصادی کشور نوشته شود. نتیجه این تلاش‌ها راه‌اندازی جلسات شورای عالی اقتصادی بود. قوام همراه بود و در اولین جلسه گفت: «منظور دولت این است که شورای عالی اقتصاد یک برنامه پنج‌ساله‌ای در حدود مسائلی که فوقا ذکر شد، تهیه نماید و این جانب شخصاً مراقبت خواهم نمود که تمام وسایل و تسهیلات لازم برای کار شورا فراهم شود»
از گزارش «نودسن» تا «نفیسی»
دو روز بعد از سخنرانی قوام وزارت دارایی پیشنهادی برای تهیه برنامه به هیات دولت تسلیم کرد؛ هفدهم فروردین‌ماه ۱۳۲۵ هیات تهیه نقش اصلاحی و عمرانی انتخاب شد: علی امینی، ضیاالدین ابوضیا، کریم سنجانی، غلامرضا نیک‌پی، علی‌اکبر مدنی، اصغر خشایار، عبدالمجید زنگنه، سیدجلال شادمان، غلامرضا کیان، وحسن صفوی که قرار بود زیرنظر وزیر دارایی کار کنند. بعد از چند این هیات ماه گزارشی درباره کلیات برنامه هفت ساله به قوام داد. این برنامه در دو قسمت اقتصادی و اجتماعی نوشته شده بود؛ یک برنامه ۶۲ میلیارد ریالی؛ برای تأمین اعتبار دولت درخواست ۲۵۰ میلیون دلار وام از بانک جهانی کرد؛ سوم آبان‌ماه بانک جهانی درخواست اطلاعات بیشتر داشت. باردیگر هیات ایرانی طرح را با دقت بیشتری بررسی کرد تا پاسخ مستدل‌تری بدهد. بعد از این تصمیم و پس از بررسی سه موسسه مهندسی آمریکایی، بیست‌وششم آذرماه ۱۳۲۵ قراردادی با شرکت موریس نودسن آمریکایی منعقد شد.
این شرکت هیاتی برای مطالعه و تهیه برنامه به ایران فرستاد؛ ورود آن‌ها هفتم‌دی‌ماه ۱۳۲۷ بود. ده نفر کارشناس آمریکایی مطالعات شتاب‌زده خود را آغاز کردند و نتیجه مطالعه کوتاه‌مدت آن‌ها به دلیل خلأ برنامه در ایران مفید افتاد. آن‌ها پیشنهاد توسعه جزیره میان آب شوشتر، دشت‌های فارس، مانند مرودست و اطراف رودخانه کر، سدانحرافی کرخه، آبیاری اراضی حمیدیه و غیره را داشتند. آن‌ها پیشنهاد افزیش تولید محصول کشاورزی، تهیه آمار منابع طبیعی ایران، تهیه و تولید نیرو، صنایع، توسعه معادن، طرح‌ها و پروژه‌های معین دادند. برآورد هیات ده نفره آمریکایی سرمایه‌گذاری ۲۵۰ میلیون دلاری تا ۵۰۰ میلیون دلاری بود.
بعد از آن حسن مشرف نفیسی، عضو هیات مدیره بانک جهانی از طرف نخست‌وزیر مأموریت یافت تا با مشور هیات عالی برنامه و بررسی نتیجه مطالعه هیات مشاوران آمریکایی نسبت به تهیه نهایی برنامه اقدام کند. دهم آذرماه ۱۳۲۶ گزارش برنامه هفت ساله اول تنظیم شد با هزینه ۲۱ میلیارد ریال معادل ۶۵۰ میلیون دلار با نرخ رسمی ۱۳۲۶ که حدود ۲۰۰ میلیون دلار باید از محل بانک جهانی وام دریافت می‌شد. عمر دولت قوام اجازه نداد اولین برنامه هفت ساله در دوره نخست‌وزیری او به مجلس ملی اراده شود؛ چهاردهم اردیبهشت ۱۳۲۷ در دوره حکیم‌الملک مجلس فوریت لایحه را تصویب کرد و برنامه در ۲۶ بهمن‌ماه تصویب شد. بعد از آن به اهمیت برنامه و سازمانی برای برنامه پی بردند و اداره کل برنامه و سازمان موقت برنامه تأسیس شد؛ سازمانی که در ۶ سال ۸ مدیرعامل را در رأس خود دید تا اینکه در شهریورماه ۱۳۳ ابوالحسن ابتهاج در رأس آن نشست.
در توصیف برنامه اول عمرانی می‌توان گفت که این برنامه هرگز یک برنامه منسجم توسعه اقتصادی که به تمام جوانب سخت‌افزاری و نرم‌افزاری توسعه توجه داشته باشد، نبود بلکه بیشتر مجموعه‌ای بود از طرح‌های عمرانی که انسجام و ارتباط لازم بین طرح‌های آن نیز وجود نداشت. اما این برنامه حاوی نکات مثبتی هم بود. در برنامه به عدم تمرکز و اعطای اختیار تصمیم‌گیری به استان‌ها و مناطق توجه شده بود. برای نخستین بار به امور اجتماعی کشور توجه می‌شد.
در دوره نخست‌وزیری محمد مصدق برای دومین بار از شاخت آلمانی دعوت کرد تا برنامه‌ای برای اقتصاد بدون نفت بنویسد؛ او و مشاورانش الگوی اقتصاد آلمانی را می‌پسندیدند؛ اما کودتای ۲۸۸ مرداد فرصت تحقق این رؤیا را نداد و بار دیگر برنامه هفت‌ساله دوم با تکیه بر درآمدهای نفتی نوشته شد و تا سال ۱۳۴۱ ادامه داشت. همچنان اقتصاد ایران وضعیت نامطلوبی داشت؛ فضای مطبوعات از اجرا نشدن برنامه‌های عمرانی می‌پرسیدند، منتقدانِ ابتهاج می‌گفتند که او جز مطالعه کردن کاری ندارد و پاسخ ابتهاج این بود که تا مطالعات کافی انجام نشود، دست به هیچ کاری نخواهد زد. مخالفت‌ها تندتر شده بود و او لجوج‌تر؛ می‌گفت: «تمامی پول نفت باید در قالب برنامه‌های جامعه توسعه و طرح‌های آمایش سرزمین صرف سرمایه‌گذاری و تولید ارزش‌افزوده شود تا نسل‌های آینده با فقر و محرومیت روبرو نشوند.» دولت هم در مقابلش بود.
سوغات آمریکایی در روستاها
هری اس ترومن، در ۲۰ ژانویه ۱۹۴۹ در برابر مردم آمریکا ایستاد تا دومین دوره ریاست‌جمهوری‌اش را آغاز کند؛ او از چهار اصل گفت تا کشورهای توسعه‌نیافته بتوانند برنامه‌های توسعه‌ای تدوین کنند و سطح زندگی شهروندان خود را بالا ببرند. از طرفی دولت آمریکا بعد از جنگ جهانی دوم، به دلیل گسترش نفوذ کمونیسم در کشورهای اروپای شرقی، نگران بود و دنبال راه‌حلی عملی می‌گشت. برای همین اصل چهارم ترومن سپری ضدکمونیستی، مهم‌ترین اصل سیاست خارجی آمریکا شد. در این طرح دو کشور یونان و ترکیه اولویت اول بودند؛ اما با درخواست وام از سوی ایران نگاه آمریکایی‌ها به مهم‌ترین کشور خاورمیانه برگشت؛ ایران بیشترین مرز زمینی و دریایی را با شوروی داشت و با وجود داشتن منابع سرشار نفت و انرژی هنوز اقتصادش کشاورزی بود؛ اقتصادی که بیشترین زمینه آسیب‌پذیری را در مقابل خطر کمونیست داشت. باید ایران هم در فهرست کشورهای اصل ۴ قرار می‌گرفت. «ویلیام ای وارن» از کارمندان عالی‌رتبه وزارت امور خارجه آمریکا، به ایران آمد. اما مأموریت او با تلاش برای ملی شدن صنعت نفت گره خورد و عملاً زمینه اجرای اصل ۴ به سال ۱۳۳۳ موکول شد.
براساس برنامه‌ریزی‌های انجام شده فعالیت‌های اصل ۴ در ایران بر محورهای ترویج کشاورزی، بهداشت عمومی، بخش آموزش و پرورش، و نوسازی نهادهای اجتماعی آغاز شد. اگرچه برخی از موفقیت‌های هیات آمریکایی در ایران می‌گویند ولی رضا نیازمند معتقد است: «نه تنها فعالیت‌های اصل چهار در سیستم اداری و رفتاری ما تأثیری نگذاشت بلکه اثرات منفی هم داشتند.» در همان زمان که اصل چهار ترومن در ایران اجرا می‌شد، ابتهاج برای پرداخت حقوق کارشناسان دفتر اقتصادی اعتبار لازم را اختیار نداشت؛ او از «اصل چهار» درخواست کمک کند.
موافقت آن‌ها به این شرط بود که تمام کارکنان دفتر آمریکایی باشند؛ ابتهاج نپذیرفت و به سراغ بنیاد فورد رفت. تقاضای ابتهاج بدون پیش‌شرط پذیرفته شد اما قرار گذاشتند که اعضای دفتر اقتصادی با مشاوره دانشگاه هاروارد انتخاب شوند. هارواردی‌ها «کنت‌هانسن» معاون آینده دفتر بودجه جان. اف.کندی رئیس‌جمهور آمریکا را به ایران می‌فرستند. شرایط ادامه داشت ولی این ابتهاج بود که مغضوب شده بود؛ با خواست اقبال و تصویب مجلس در بیست‌وسم بهمن‌ماه ۱۳۳۷ اختیارات سازمان برنامه به رئیس دولت محول شد.
ابتهاج نقل می‌کند: «در راه عزیمت به منزل، مشروح مذاکرات مجلس را از رادیوی اتومبیل شنیدم. وقتی اقبال متن لایحه را خواند همه احسنت احسنت گفتند و یک نفر نبود در آن جلسه از آن طرفداری کند یا از من دل خوشی داشته باشد.» همان زمان روزنامه «هرالد تریبون» آمریکایی نوشت: «ابتهاج این مکتب را باانرژی بی‌پایانی تبلیغ می‌کند…» و ابتهاج معتقد بود: «برنامه‌ریزی به عهده دولت است؛ دولت تنها شروع‌کننده فعالیت‌های نوین، موتور اصلی رشد، منشأ اصلی نوآوری و ایجاد شرکت‌های بزرگ…خواهد بود.»
مشاوران هاروارد و جنون خودپرستی ایرانی
پس از حضور موریسن نودسن و «مشاوران ماورا بحار» (وابسته به دانشگاه هاروارد) در برنامه‌ریزی ایران در انتهای اجرای برنامه دوم دولت تصمیم گرفت در تدوین برنامه سوم اقتصادی نیز از مشاوره خارجی بهره بگیرد. آن‌ها از گروه دوم مشاوران هاروارد دعوت به ایران دعوت کردند. گام نخست بازنگری برنامه دوم در جهت یافتن کاستی‌های آن بود. آن‌ها مشکلات برنامه را برشمردند: «پیچیدگی‌های برنامه‌ریزی»، «کمبود نیروی انسانی آموزش دیده» و «عوامل نهادی». گزارش بازنگری برنامه دوم نقطه آغازی بر تهیه منطقی‌تر برنامه سوم بود؛ اما گروه دوم مشاوران هاروارد برخلاف دیگر گروه‌ها که تنها در تدوین برنامه حضور داشتند هدف دیگری را نیز دنبال می‌کردند؛ نظارت بر عملکرد سازمان برنامه و نحوه اجرای برنامه سوم از دیگر فعالیت‌هایی بود که این گروه براساس قرارداد خود با دولت ایران اجازه آن را یافته بودند.
حاصل ۳ سال حضور این گروه در ایران، این است: «بیش از آنکه لازم باشد تا بر نگاه «تئوری توطئه» در امر توسعه‌نیافتگی یا بر نارسایی‌های فنی در ایران استناد کنیم باید بر ناکارآمدی خصلت‌های فرهنگی ایرانیان صحه نهیم.» آن‌ها به جای تمرکز بر امور فنی، به مسائل فرهنگی در مسیر توسعه توجه کردند. نگرش «ما بهتر از شما کار می‌کنیم»، گاهی در حد جنون خودپرستی اداری آشکار می‌شد.
همچنین هارواردی‌ها نوشتند: «در برخوردهای فکری در ایران آنچه راه‌حل مساله به نظر می‌رسد معمولاً راه‌حل نیست، بلکه نوعی سازش ناپایدار است که با متقاعد شدن یا تغییر نگرش فرد چندان سروکار ندارد. در این شرایط، چون افراد با یکدیگر برخورد شخصی می‌کنند نه عقیدتی، برخوردها معمولاً با صف‌آرایی و یارگیری علیه همدیگر حل می‌شود، نه با برهان و استدلال….» برنامه سوم که در آغاز برای پنج سال طرح شده بود اما به مدت ۵٫۵ سال از اواسط ۱۳۴۱ تا آخر ۱۳۴۶ تمدید شد، نوشته شد، برنامه‌ای جامع‌تر از دو برنامه قبلی؛ به این معنا که همه هدف‌های مهم اقتصادی را در برداشت؛ اگرچه به ایجاد مشاغل تازه الویت کمی داده شده بود و در عمل چنین می‌نمود که بسیاری از سیاست‌های تعیین شده نتایج معکوسی به بار آورد.
از اصلاحات ارضی تا شوک نفتی
باز هم نامشخص‌بودن حوادث آینده و این بار آینده منتظر برنامه اصلاحات ارضی و انقلاب سفید شاه و مردم بود که در سال ۱۳۴۱ آغاز شد. سپاه دانش، سپاه بهداشت و سپاه ترویج آبادانی تشکیل شد، جنگل‌ها و مراتع و منابع آب ملی اعلام شد و پاره‌ای اصلاحات اداری پیشنهاد شد. تعیین تأثیر کلی این اقدامات بسیار مشکل است اما از آنجایی که نرخ رشد واقعی سالانه اقتصاد از سال ۱۳۴۳ تا سال ۱۳۴۸ در حدود ۱۰ درصد بود، گمان می‌رود اقدامات فوق مستقیماً یا به‌طور غیرمستقیم به برقراری آنگونه اعتمادی انجامیده باشد که انتظار سودآوری صاحبان صنایع را افزایش دهد. در طول برنامه سوم درآمد واقعی افراد پیوسته افزایش یافت و از این افزایش تنها اندکی جذب مالیات می‌شد. بنابراین، توسعه اقتصادی برای اکثر ایرانیان با درد و رنج همراه نبود.
بسیاری از طرح‌های بزرگ صنعتی برنامه چهارم مانند کارخانه‌های ذوب آهن، ماشین سازی و پتروشیمی در طول برنامه سوم پی‌ریزی شد و با گسترش منابع آماری کشور دست‌کم از نظر کمیت، اگرنه همواره از لحاظ کیفیت، امکان تنظیم برنامه‌ای همگون‌تر و جامع‌تر از برنامه‌های قبلی در برنامه چهارم فراهم آمد. نوبت به برنامه چهارم، (برنامه پنج ساله از فروردین ۴۷ تا فروردین ۵۲) که رسید با پیش‌فرض افزایش نرخ رشد ۸ درصدی تولید ناخالص ملی آغاز شد؛ اما شاید آخرین برنامه که در فاصله سال ۱۳۵۱ تا ۱۳۵۶ اجرا شد، مهم‌ترین بود.
این برنامه محصول برنامه‌ریزی قانون برنامه و بودجه و از ایده‌های صفی اصفیا و ریاست خداداد فرمانفرماییان بود که در انتهای برنامه چهارم اتفاق افتاد و آن‌طور که نیلی و کریمی نوشتند: «نتایج خیره‌کننده برنامه عمرانی چهارم نوید شکوفایی اقتصادی ایران را به برنامه‌ریزان داد و انگیزه آن‌ها را در پیشبرد اهداف توسعه اقتصادی بیشتر از پیش نمود. تا آنجایی که خداداد فرمانفرماییان به عنوان رئیس سازمان برنامه و بودجه با انرژی زایدالوصفی اقدام به تهیه برنامه عمرانی پنجم نمود.» آنچه این معادلات را برهم زد جهش ناگهانی و شدید قیمت نفت بود که برنامه عمرانی پنجم را دستخوش تحولات بسیاری کرد. در این دوره دو بار برنامه عمرانی پنجم نوشته شد یکی قبل از جهش قیمت نفت و دیگری بعد از آن.
برنامه پنجم آخرین برنامه عمرانی اجرا شده در ایران قبل از انقلاب بود و برنامه ششم که از سال‌های ۱۳۵۷ تا ۱۳۶۱ قرار بود اجرایی شود از سال ۱۳۵۵ مقدماتش تهیه و نوشته شد اما هیچ‌گاه به تصویب نرسید و در وقایع سال ۱۳۵۷ و تغییر پنج دولت در ۱۷ ماه و متناسب آن تغییر وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه گم شد.
جدال آرمان‌خواهان با قدرت‌مداران
داستان برخی روسای سازمان برنامه و بودجه خوش فرجام‌تر از امیرکبیر و صنیع‌الدوله نیست. ابتهاج که با اخراج میلیسپو مستشار مالی آمریکایی دولت ریاست سازمان برنامه و بودجه را در دست گرفته بود، بانگ استقلال‌خواهی برافراشت و برای میخ اطمینان زدن به دیوار استقلال سازمان برنامه و بودجه، لایحه “تعویض اختیارات و مسوولیت سازمان برنامه” را تنظیم کرد. همین موجب اختلاف با شاه شد و در نهایت این ابتهاج بود که روانه زندان شد.
احمد آرامش هم به جای تدقیق در امر بودجه به تحقیق در جمهوریخواهی پرداخت و همان شد که پس از آزادی از زندان هفت ساله، جسدش در یکی از پارک‌های تهران پیدا شد. بعدها خداداد فرمانفرمائیان، مهدی سمیعی، عبدالمجید مجیدی، محمد یگانه، مرتضی صالحی و حسنعلی مهران هم در برنامه‌ریزی و بودجه نویسی تلخ کام بودند از داروهای تلخ شاهی که دلارهای نفتی مزاجش را شیرین کرده بود. بعدها این داستان بار دیگر با پیروزی انقلاب اسلامی تکرار شد و آخرین سنگ را دولت محمود احمدی‌نژاد بر پیکر سازمان برنامه‌ریزی کشور زد؛ یکی از مردان دولتش گفته بود: «ما تن لش سازمان برنامه را تعطیل می‌کنیم».
دوگانه انقلاب و برنامه
انقلاب که شد، مهندس علی‌اکبر معین فر برای تصدی سازمان برنامه و بودجه به بهارستان رفت و پس از وی عزت‌الله سحابی بر جایش نشست؛ دولت موقت به فکر تدوین برنامه بود و دولت مستعجل. سه سال پس از وقوع انقلاب اسلامی ایران، شورای عالی اقتصاد اقدام به تصویب طرح پیشنهادی سازمان برنامه و بودجه مبنی بر نظام برنامه‌ریزی کشور نمود. این طرح از چگونگی تدوین یک برنامه بلند مدت ۲۰ ساله و برنامه‌های میان مدت پنج ساله جهت توسعه بخش‌های مختلف اقتصادی و استان‌های مختلف خبر می‌داد.
بر این اساس این طرح، در پایان سال ۶۱ لایحه‌ای تحت عنوان برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۶۶-۱۳۶۲) به هیات دولت تقدیم شد. برخی این برنامه را تعدیل شده برنامه ششم توسعه‌ای پیش از انقلاب می‌دانستند که برای سال‌های ۶۱-۱۳۵۷ با تکیه بر درآمدهای بسیار بالا و خوش بینانه نفتی تنظیم شده بود. اما واقعیت‌های دوران جنگ یک حکایت دیگری بود.
جنگ هم شروع‌شده بود و با آغاز آن، تدوین برنامه‌های عمرانی متوقف شد و در بحبوحه جنگ و فشار اقتصادی بودجه‌نویسی به سازمان برنامه و بودجه سپرده شد، آن هم با بالاترین کسری بودجه در سال ۱۳۶۵ به میزان ۵۰ درصد. اما برنامه‌نویسی یکی داستان است پر آب چشم؛ نظام انقلابی ایران و سیاستمداران برآمده از این انقلاب، از همان روزهایی که سلطنت شاهنشاهی را برانداخت، به نوع برنامه‌هایی که در سال‌های عصر پهلوی دوم تنظیم می‌شد بدبین بودند و می‌خواستند انقلابی‌ها به سازمان منتقل شوند. پس از تنظیم برنامه اول، راست‌گرایان دولت که به انجمن اسلامی دولت معروف بودند مدعی شدند که اگر جلد و سرپوش برنامه را از محتوای درون آن جدا کنیم مابقی صفحات آن یک نسخه کامل از برنامه الجزایر، رومانی و دیگر کشورهای بلوک شرق خواهد بود.
پس از این حجت الاسلام مهدوی کنی هم به نمایندگی از این دسته خدمت امام رسید و از برنامه اول انتقاد کرد که این برنامه کاملاً چپ گرایانه است. امام هم در پاسخ وی فرمودند: «شما هم بروید برنامه بنویسید». جناح راست وقتی برای نوشتن برنامه گرد هم آمد، هیچ‌گونه اطلاعات و آماری نداشت، سازمان برنامه هم که در اختیار جناح مقابل بود. به همین دلیل این افراد اصول حاکم بر برنامه را بدون یاری جستن از سازمان برنامه تنظیم کردند. سپس مهدوی کنی دوباره خدمت امام رسید. امام وقتی صفحات ناقص این برنامه را مطالعه کرد، آن را نپذیرفتند و به نماینده مخالفان دولت وقت ـ حجت الاسلام مهدوی کنی ـ چنین ایراد نمودند: شما می‌خواهید با همین دو ورق مملکت را اداره کنید؟ این نوع چالش‌ها و دغدغه‌ها بود که بعدها در دوره مهندس موسوی حدود ۶هزار نفر از دلسوزان نظام مأموریت یافتند که برای تدوین برنامه، به سازمان برنامه و بودجه کمک و مشاوره دهند. تشکیل چنین گروهی با وجود این که افراد و کارشناسان قدیمی، کمتر در آن حضور داشتند، ساختار برنامه‌ریزی در کشور را ترمیم کرد. چندان که نظام جدید حتی گسترده‌تر از نظام برنامه ریزی پیش از انقلاب شد.
برخی برنامه‌نویسی را مشی کمونیستی می‌خواندند و برخی ضدیت با مشیت الهی می‌دانستند و این جدال تا پایان جنگ ادامه داشت تا زمان برنامه‌ای موسوم به «برنامه تعدیل سیاست‌های اقتصادی» که به گفته عده‌ای از اقتصاددان‌ها کپی‌برداری از برنامه‌های بانک جهانی بود و به باور مسعود نیلی «همه این‌ها باتجربه به‌دست‌آمده بود.» دنیا همه در این مسیر بود و سیاست‌های مارگارت تاچر و رونالد ریگان هم در مسیر خصوصی‌سازی بود؛ اگرچه آن‌ها با خصوصی‌سازی حیات اجتماعی را به بازار آزاد نسپردند و اقتصاد باید خصوصی می‌شد. شاید برای همین است که ۳۰ سال است که در نقد سیاست‌های تعدیل می‌گویند؛ سیاست‌هایی که در این سی‌سال ادامه داشته و هیچ دولتی از مسیری که قبل از به قدرت رسیدن نقد می‌کرد برنگشته است. مهم‌ترین منتقد این سیاست‌ها محمود احمدی‌نژاد بود یا شعارعدالت‌خواهی که در عمل به مسکن مهر علاقمند شد با مشی چپ و یارانه نقدی تقسیم کرد به مشی لیبرال.
برنامه دوم توسعه از سال ۱۳۷۴ تا ۱۳۷۸ اجرا شد با تاکید بر توسعه کشاورزی، آزادسازی اقتصادی و خصوصی‌سازی؛ برنامه سوم از سال ۱۳۷۹ تا ۱۳۸۳ اجرا شد با تاکید بر تنش زدایی از سیاست خارجی و خصوصی‌سازی؛ برنامه چهارم باید از ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۸ اجرا می‌شد توسط دولتی که خود مخالف سازمان برنامه بود و حذف سازمان برنامه استان‌ها و واگذاریشان به استانداری‌ها نخستین گام در مسیر تحقق خواسته دولت بود. در نهایت سال ۸۶ دولت تیر خلاص را به پیکره این سازمان زده و رسماً آن را منحل اعلام کرد. در آن زمان احمدی‌نژاد در یکی از سفرهای استانی، انحلال سازمان برنامه را کار عقب‌افتاده دولت شهید رجایی عنوان کرد که پس از سال‌ها توسط دولت اصولگرای نهم اجرایی شد! این زمان نه برنامه چهارم توسعه اجرا شد و نه سند چشم‌انداز ۲۰ ساله که قرار بود افق ۲۰ ساله توسعه از سال ۱۳۸۴ تا ۱۴۰۴ را روشن کند. درآمدهای حاصل از نفت هم دولت را به سوی بی‌برنامه‌گی سوق می‌داد و سیاسی‌کار با برنامه و سازمان برنامه؛ طوری که برنامه پنج و ششم هم هرگز نتوانست آن انتظار عمومی را برآورد کند و می‌گویند در بهترین وضعیت دولت‌ها ۳۰ درصد به این برنامه‌ها متعهد بودند و میل به خودسری داشتند.
به‌گفته ایندیرا گاندی «سنجه برنامه نیت آن نیست، دستاوردهای آن است؛ تخصیص نیست، فایده آن است.» گاهی دولت‌ها از آرمان‌های خود با صدای بلند می‌گویند و با همت کم. این داستان ۷۰ سال برنامه‌نویسی در ایران است که از در حاشیه بودن توسعه حکایت دارد و شاید با استمرار این در حاشیه ماندن‌ها، تا سال‌ها نباید انتظار توسعه‌ای در ایران داشت. شاید بار دیگر باید ۵ سال انتظار کشید و دید که چقدر شعارهای برنامه هفتم توسعه از رشد تا اشتغال توانسته جامه عمل بپوشد و چراغ امید بیفروزد.
