صنعت برق کشور همواره با چالش‌‌های متعددی در سال‌های اخیر مواجه بوده که ریشه اغلب آنها مربوط به حوزه‌های سیاستگذاری، ساختاری و مدیریتی است. از این رو برای حل این مسائل راهکارهای بسیاری مطرح شده که یکی از آنها تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌‌گر (رگولاتوری) در بخش برق بوده که در خرداد ماه ۱۳۹۹ به تصویب هیات وزیران رسید و در مردادماه همان سال، لایحه‌‌ آن برای طی تشریفات قانونی به مجلس ارسال شد

اگر چه اواخر بهمن‌‌‌‌‌‌ماه همان سال اعلام شد که لایحه تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌‌‌‌‌‌گر برق به تصویب رسیده، اما پس از روی کار آمدن دولت سیزدهم، هیات وزیران در اواخر شهریور ۱۴۰۰ با درخواست وزارت نیرو مبنی بر استرداد لایحه مذکور موافقت کرد و تا امروز اقدام دیگری درباره ارسال مجدد این لایحه به مجلس انجام نشده است. در همین راستا عضو سابق شورای رقابت و کارشناس خبره حوزه انرژی می‌گوید: واضح است که وقتی دولت در صنعت برق یا هر صنعت دیگری سهمی در بازار داشته باشد نمی‌تواند تنظیم‎گر و داور خوبی باشد. باید بپذیریم که بازیگران در تنظیم‌‌گری و داوری باید نقش‌‌های متفاوتی داشته باشند. از همین رو دولت در مقام رقابت با بخش خصوصی داور منصف و بی‌‌طرفی نخواهد بود، هرچند که فرض همه دولت‌ها بر دنبال کردن منافع عمومی است، اما این مساله در مرحله عمل به اثبات نرسیده است.

احمد داوودی با اشاره به این موضوع که ایران در بخش بهره‌‌وری انرژی یکی از کشورهایی است که پایین‌‌ترین نرخ را دارد، افزود: بهره‌‌وری پایین انرژی سبب هدررفت سرمایه‌های بنیادی کشور شده و از این بابت هر روز دچار خسارت بیشتری شده‌‌ایم. از سویی ساختار دولت‎ها در کشور نیز به گونه‌‌ای نبوده که بتواند با اداره صنعت برق، بهره‌‌وری را بازگرداند. از این رو فقط بازار متعادل می‎تواند این وضعیت را بهبود داده و بین توانایی خرید، جبران سرمایه‌‌گذاری، سود واقعی و بازدهی مناسب در اقتصاد مصرف‌‌کنندگان انرژی، تعادل منطقی ایجاد کند. بنابراین اگر بازار بهینه‌‌سازی انرژی شکل بگیرد و رگولاتورها معاملات و داد و ستدها را مستقل از دولت بین فعالان اقتصادی برقرار کنند، می‎توان به بهبود بهره‌‌وری حوزه انرژی امیدوار بود. از این رو روزنامه «دنیای اقتصاد» در گفت‌وگو با احمد داوودی، عضو سابق شورای رقابت و کارشناس خبره حوزه انرژی به بررسی ضرورت تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌‌گر برق و تبعات تعویق در تاسیس این نهاد پرداخته که در ادامه مشروح آن را می‌‌خوانید.

تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌‌گر بخش برق چه ضرورتی دارد و الزامات قانونی تشکیل آن چیست؟

ضرورت ایجاد رگولاتور یا نهاد تنظیم‌‌گر در بخش برق از وقتی ایجاد شد که بازار برق با مشارکت دادن سرمایه‎گذاران بخش خصوصی در کنار بخش دولتی شکل گرفت. برخی صنایع زیرساختی از جمله صنعت برق دارای ویژگی انحصار طبیعی از لحاظ فنی و اقتصاد مقیاس هستند و این ویژگی‌‌ها جایی برای امکان رقابت در برخی فعالیت‎های زیرمجموعه این صنعت نمی‌گذارد.

با توجه به دو ویژگی فنی و اقتصادی صنعت برق و ورود بخش خصوصی به این صنعت از دهه ۸۰، تنظیم روابط و بازار برق صرفا با مقررات دولتی امکان‌‌پذیر نبود، از این رو هیات تنظیم بازار برق در ساختار وزارت نیرو تعریف شد و در چارچوب اختیارات قانونی وزارت نیرو شروع به فعالیت کرد. در واقع تشکیل هیات تنظیم بازار برق نشان‌دهنده ضرورت تنظیم‌‌گری بخش برق است. عملکرد هیات تنظیم بازار برق در ابتدا پیشرو بود، اما به تدریج ضعف‌‌های آن آشکار و مشخص شد، از جمله آنکه این هیات در چارچوب محدود بدنه وزارت نیرو جوابگوی اداره، بهره‌‌وری، توسعه و جذب سرمایه در صنعت برق نیست و نمی‎تواند نیازهای آتی این صنعت را در کشور تامین کند.

واضح است که وقتی دولت در صنعت برق یا هر صنعت دیگری سهمی در بازار داشته باشد، نمی‌تواند تنظیم‎گر و داور خوبی باشد. باید بپذیریم که بازیگران در تنظیم‌‌گری و داوری باید نقش‌‌های متفاوتی داشته باشند. دولت در مقام رقابت با بخش خصوصی داور منصف و بی‌‌طرفی نخواهد بود، هر چند که فرض همه دولت‌ها بر دنبال کردن منافع عمومی است، اما این مساله در مرحله عمل به اثبات نرسیده است. این مساله درباره هیات تنظیم بازار برق و وزارت نیرو هم صدق می‌کند، چرا که هیات تنظیم در چارچوب اختیارات قانونی وزارت نیرو فعالیت می‌کند و وزارتی که در بازار برق دارای سهام و شرکت است (با وجود متخصصان و خبرگان صنعت برق) در عرصه تنظیم‌‌گری عملکرد موفقی نخواهد داشت و همین امر ضرورت تشکیل یک نهاد رگولاتور مستقل را نشان می‌دهد.

از آنجا که طبق قانون، وزارت نیرو عهده‌‌دار مدیریت عرضه و تقاضای برق و انرژی در کشور است، مسوولان این وزارتخانه همیشه بر این موضوع تاکید داشته‌‌اند که باید با حفظ بی‌‌طرفی وظیفه‌‌ای را که حاکمیت بر عهده آنها گذاشته، اعمال و رصد ‌‌کنند، بنابراین نباید از مدیریت صنعت برق فاصله بگیرند، بلکه از نزدیک باید بر موضوعات موثر این صنعت مسلط باشند. وزیر نیروی هر دولتی با رای اعتمادی که برای تصدی وزارت نیرو از مجلس شورای اسلامی گرفته است خود را در برابر مسائل صنعت برق پاسخگو می‌‌داند و به همین دلیل نمی‎خواهد از مدیریت مستقیم و نزدیک در صنعت برق فاصله بگیرد که این موضوع تا حدی قابل درک است.نگرش به این موضوع از جنبه منفی هم علاقه مدیران صنعت برق به تحکم و دستوری رفتار کردن است که می‎تواند در عدم تمایل آنها به ایجاد رگولاتور خیلی نقش پررنگی داشته باشد.

باید توجه داشته باشیم که در کنار سپردن تامین برق و انرژی به وزارت نیرو از منظر قانونی، اصل ۴۴ قانون اساسی و سیاست‌های اجرای این اصل نیز در کشور به تصویب رسیده است که طبق آنها بخشی از امور باید به بخش خصوصی واگذار شود، در واقع واگذاری کارها به بخش خصوصی باید با پذیرش تغییر نوع حکمرانی همراه باشد که ما هنوز تن به این تغییر نداده‌‌ایم و مفاهمه مشترکی ایجاد نشده است. طبق ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شورای رقابت می‌تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌‌کننده بخشی را برای تصویب به هیات وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی‌‌ خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم‌‌کننده بخشی واگذار کند. وظیفه وزارت نیرو در تامین برق و آنچه در ماده فوق ذکر شده با هم تطابق دارد و وزارت نیرو نباید نگران مخدوش شدن مدیریت خود و نحوه اداره صنعت برق باشد، بلکه باید با روشن کردن جنبه‌های حقوقی و الزامات حکمرانی قوانین، در مسیر توسعه صنعت برق با تکیه بر قوانین حرکت کند که همه این قوانین هم‌‌جهت هستند.

آیا تشکیل دبیرخانه نهاد تنظیم‌‌گر بخش برق در وزارت نیرو استقلال این نهاد را زیر سوال می‎برد؟

در بسیاری از موارد فارغ از شکل عبارات و نوشتارها، انعطاف مفهومی و پذیرش اجتماعی اهمیت بسیاری دارد، به این معنی که اگر آن مفهوم پذیرفته شود، با شکل‌‌های مختلف حل‌وفصل خواهد شد. به عنوان مثال با وجود نوشتار متن، همه ارکان نظام و بخش خصوصی درباره قانون اصل ۴۴ و سیاست‌های اجرای آن به درک مشترک رسیده‌‌اند. به عنوان مثال دیگر به تشکیل شورای عالی فنی و عملکرد موفق آن اشاره‌‌ای داشته باشیم. طبق قانون اجرای هر قرارداد و پرداخت در کشور باید منطبق بر مقررات مالی دولت باشد و خارج از این چارچوب قراردادی منعقد و اجرا نمی‎شود، اما شورای عالی فنی که اعضای آن از طرف رئیس سازمان برنامه و بودجه معرفی و حکم خود را از رئیس‌‌جمهور دریافت می‌کنند، می‌توانند با نظر خود نحوه اجرای قرارداد را تغییر دهند و پذیرش این تغییر، یعنی تنظیم‌‌گری روابط بین پیمانکار و کارفرمای دولتی پذیرفته شده است.

دبیرخانه این شورا در سازمان برنامه و بودجه قرار دارد که اعضای آن توسط رئیس همین سازمان معرفی شده‌‌اند، اما در طول سال‌های فعالیت خود، استقلال رای داشته و دستوری عمل نکرده‌‌اند. درباره نهاد تنظیم‌‌گر نیز مهم پذیرش مفهومی آن است، فارغ از اینکه دبیرخانه آن در کدام محل مستقر شود، چرا که عملکرد شورای عالی فنی نشان داده می‎توان در سازمانی وابسته دبیرخانه داشت، اما بی‌‌طرفانه عمل کرد. اعضای این نهاد باید کاملا مستقل بوده و هیچ ارتباط ساختاری و منافع مشترک با طرفین نداشته باشند، ساختار باید روشن باشد و استقلال رای به رسمیت شناخته شود. در دوره حضور من در هیات تنظیم بازار برق، دبیرخانه این هیات وابستگی پررنگی به وزارت نیرو داشت و این وابستگی فعالیت‌‌های آن را تحت تاثیر قرار می‌‌داد و این موضوع باعث شد تجربه خوبی از عملکرد هیات به ثبت نرسد.

با توجه به ضرورت سرمایه‌‌گذاری در صنعت برق برای افزایش تولید، به نظر شما وجود رگولاتوری مستقل در افزایش و جذب سرمایه‌‌گذاری تاثیری خواهد داشت؟

جلوگیری از انتقال هزینه‌های غیرموجه عرضه‌‌کنندگان به مصرف‌‌کنندگان، برقراری تعادل بین عرضه‌‌کنندگان و مصرف‌‌کنندگان و تداوم تولید و عرضه کالا از مهم‌ترین اهداف رگولاتور از تنظیم مقررات در صنعت برق است. وظیفه رگولاتور تنظیم‌‌گری برای تداوم تولید در بلندمدت است، در واقع هیچ رگولاتوری نمی‌تواند به نوعی تنظیم‌‌گری کند که تعادل فقط برای مدت ‌‌کوتاهی برقرار شود. رگولاتور نباید و نمی‌تواند به جذب سرمایه یا موانع جذب سرمایه بی‌‌توجه باشد. از این رو باید به‌‌گونه‌‌ای تنظیم‌‌گری کند که سرمایه‌‌گذار نه با دستور، بلکه با انگیزه اقتصادی در صنعت برق سرمایه‎گذاری کند و این سرمایه‌‌گذاری سبب تداوم در این صنعت شود. بنابراین وظیفه رگولاتوری در صنعت برق بازتوزیع درآمد نیست، بلکه ایجاد تعادل بلندمدت است.

به نظر شما تعویق در تشکیل نهاد تنظیم‌‌گر بخش برق چه پیامدهایی دارد؟

ایران در بخش بهره‌‌وری انرژی یکی از کشورهایی است که پایین‌‌ترین نرخ را دارد و همین بهره‌‌وری پایین سبب هدررفت سرمایه‌های بنیادی کشور شده و هر روز دچار خسارت بیشتری می‌‌شویم. ساختار دولت‎ها در کشور هم به گونه‌‌ای نبوده و نیست که بتواند با اداره صنعت برق، بهره‌‌وری را بازگرداند. از همین رو فقط بازار متعادل می‎تواند این وضعیت را بهبود دهد و بین توانایی خرید، جبران سرمایه‌‌گذاری، سود واقعی و بازدهی مناسب در اقتصاد مصرف‌‌کنندگان انرژی، تعادل منطقی ایجاد کند. اگر بازار بهینه‌‌سازی انرژی شکل بگیرد و رگولاتورها معاملات و دادوستدها را مستقل از دولت بین فعالان اقتصادی برقرار کنند، می‎توان به بهبود بهره‌‌وری حوزه انرژی امیدوار بود. در غیر این صورت و با این بهره‌‌وری هر روز بیشتر از قبل دچار ضرر و زیان خواهیم شد. در واقع یک کشور در حال توسعه باید رشد اقتصادی ۵ درصد و بیشتر داشته باشد تا به وضعیت تعادل برسد و رسیدن به این نقطه، انرژی بیشتری می‌‌طلبد، چرا که مصرف برق در دوران میانی رشد بیش از دوره‌های بالای توسعه‌‌یافتگی است.

در دنیای امروز که بیشتر امور زندگی و صنعت وابسته به برق است و هر روز هم این وابستگی بیشتر می‌شود، مصرف برق رشد قابل توجهی دارد، بنابراین اگر نهاد مستقل تنظیم‌‌گری وجود نداشته باشد و دولت مدام به خاطر ملاحظات اجتماعی، سرکوب قیمتی کند، جوابگوی رشد مصرف برق نخواهیم بود. نکته مهم دیگر این است که جذب سرمایه در صنعت برق برای احداث نیروگاه‌های جدید و تعمیر و بهسازی نیروگاه‌های قبلی باید به صورتی باشدکه بتواند افزایش تقاضا در مصرف را پوشش بدهد، عدم سرمایه‌‌گذاری در این زمینه خسارت‌‌‌بارتر است.

برای اینکه تاسیس نهاد تنظیم‌‌گر بخش برق زودتر به نتیجه برسد، چه اقداماتی باید انجام داد؟

قطعا امروز دولت درگیر گرفتاری‌‌های روزمره خود است و پیگیری این مورد از طرف دولت به این زودی نتیجه‌‌بخش نخواهد بود. اگر این اقدام از سوی مجلس و با ارائه طرح هم مطرح شود و به تصویب برسد باز ممکن است از سوی دولت اجرایی نشود. بنابراین معتقدم بهترین راهکار طرح موضوع از کانال نهادهای واسط مانند سندیکا، اتاق بازرگانی و شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی است. این نهادهای واسط باید بین دولت و مجلس برای رسیدن به تفاهم و درک مشترک گفت‌وگو کنند تا به راه‌‌حل مشترک منجر شود. تاسیس نهاد تنظیم‌‌گر به نوعی نشان‌دهنده ایجاد تحول در صنعت برق و تن دادن به تغییر نوع حکمرانی در این صنعت است، با توجه به شرایطی که امروز صنعت برق در آن قرار دارد، نباید زمان را برای این کار از دست داد.